Постановление Верховного суда Республики Тыва от 06 сентября 2022 г
В соответствии с частями 4 и 5 статьи 12 Федерального закона от 25.12.2022 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» работодатель при заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), указанного в части 1 настоящей статьи, с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Неисполнение работодателем обязанности, установленной частью 4 настоящей статьи, является правонарушением и влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В силу статьи 19.29 Кодекса РФ об административных правонарушениях привлечение работодателем либо заказчиком работ (услуг) к трудовой деятельности на условиях трудового договора либо к выполнению работ или оказанию услуг на условиях гражданско-правового договора государственного или муниципального служащего, замещающего должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами, либо бывшего государственного или муниципального служащего, замещавшего такую должность, с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2022 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц — от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц — от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.
Увольнение государственных и муниципальных служащих в связи с дисквалификацией
При применении указанной нормы сотрудникам кадровых служб органов государственной власти следует обратить внимание на следующее обстоятельство. ТК РФ в ст. 83 «Прекращение трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон» закрепляет определенные гарантии дисквалифицированным работникам, устанавливая, что прекращение трудового договора в связи с дисквалификацией или иным административным наказанием, исключающим возможность исполнения работником обязанностей по трудовому договору, допускается, если невозможно перевести работника с его письменного согласия на другую имеющуюся у работодателя работу (как вакантную должность или работу, соответствующую квалификации работника, так и вакантную нижестоящую должность или нижеоплачиваемую работу), которую работник может выполнять с учетом его состояния здоровья. При этом работодатель обязан предлагать работнику все отвечающие указанным требованиям вакансии, имеющиеся у него в данной местности. Предлагать вакансии в других местностях работодатель обязан, если это предусмотрено коллективным договором, соглашениями, трудовым договором.
Расширение сферы применения дисквалификации повлекло за собой внесение изменений в нормы, регламентирующие порядок увольнения государственных гражданских и муниципальных служащих. Применительно к государственной гражданской службе это было вызвано тем, что создание автономной от системы расторжения служебного контракта в Федеральном законе от 27.07.2022 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о гражданской службе) сделало невозможным применение к гражданским служащим норм трудового законодательства, регулирующих увольнение в связи с дисквалификацией.
Муниципальные Служащие Не Подвергаются Административным Наказаниям
Прокуратурой Ракитянского района в ходе проверки установлено, что 16.09.2022 в администрацию городского поселения «Поселок Ракитное» поступило заявление жительницы поселка Ракитное по вопросу содержания собак. Указанное заявление было зарегистрировано в этот же день.
Частью 1 ст. 12 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» предусмотрено, что письменное обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.
Административное наказание в виде дисквалификации: проблемы применения
Дисквалификация означает также лишение лица права занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет). Понятия «должность» применительно к юридическим лицам, не являющимся государственными органами, также нет в законодательстве. Так, в Трудовом кодексе РФ понятие «должность» не раскрывается, хотя ему придается весьма существенное значение. Согласно ст. ст. 15, 57 ТК выполнение работником работы по должности в соответствии со штатным расписанием относится к видам трудовой функции, что, в свою очередь, представляет собой объект трудовых правоотношений.
С помощью должностей в частноправовой сфере, как и в публично-правовой, обеспечивается индивидуализация управленческих и служебных функций, а также ответственности должностных лиц и служащих юридического лица. С точки зрения частного права должность:
1) является структурной единицей юридического лица в целом либо органа управления юридическим лицом;
2) представляет собой комплекс прав, обязанностей и ответственности лица, занимающего эту должность;
3) образуется в едином порядке правовыми актами уполномоченных органов юридического лица и включается в штатное расписание организации;
4) составляет правовую категорию, регулируемую нормами корпоративного, административного, трудового и иных отраслей права.
Было бы целесообразно закрепить понятие и признаки должности в Трудовом кодексе РФ.
Понятие «деятельность» используется в ст. 3.11 КоАП применительно к двум ее видам:
1) деятельность по управлению юридическим лицом, которая, в свою очередь, может либо являться предпринимательской, либо осуществляться на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ;
2) деятельность в сфере подготовки спортсменов (включая их медицинское обеспечение) и организации и проведения спортивных мероприятий.
Содержание первого вида деятельности может быть установлено в соответствии с положениями гражданского законодательства, в том числе законов об отдельных видах юридических лиц. Главное, что управление юридическим лицом имеет общий характер и не зависит от сферы деятельности самого юридического лица.
Сущность второго вида деятельности, напротив, является узко специализированной и раскрывается в ст. ст. 2, 20, 32, 39 ФЗ от 4 декабря 2022 г. «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Такой подход законодателя представляется не вполне верным, так как в дальнейшем при распространении дисквалификации на иные специальные виды деятельности потребуется внесение их в перечень ст. 3.11 КоАП, что будет означать утрату общего характера положений этой статьи. В связи с этим представляется целесообразным использовать в качестве образца формулу из ст. 47 Уголовного кодекса «лишение права. заниматься определенной деятельностью состоит в запрещении. заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью». При этом более четкой формулировки потребуют положения Особенной части КоАП, где в каждой конкретной статье будет необходимо точно указывать специального субъекта административного правонарушения.
Цель и содержание административного наказания тесно взаимосвязаны с кругом лиц, которые могут быть подвергнуты дисквалификации. Количество этих субъектов постоянно расширяется, действующая редакция ст. 3.11 КоАП уже третья с момента вступления его в силу в 2022 г.
По нашему мнению, круг лиц, к которым может быть применена дисквалификация, можно разделить на три группы:
1 группа — это публичные служащие (государственные гражданские служащие (федеральные и субъектов Федерации), муниципальные служащие);
2 группа — это лица, осуществляющие управление юридическим лицом (к ним относятся: а) лица, осуществляющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица; б) члены совета директоров (наблюдательного совета); в) лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и лица, занимающиеся частной практикой, при осуществлении ими управления юридическим лицом);
3 группа — это специалисты в определенной профессиональной сфере деятельности (в настоящее время — в области физической культуры и спорта: а) тренеры, б) специалисты по спортивной медицине, в) иные специалисты в области физической культуры и спорта, занимающие должности, предусмотренные перечнем, утвержденным в соответствии с законодательством РФ).
Дисквалификация государственного или муниципального служащего является основанием для прекращения с ним соответственно государственно-служебных или муниципально-служебных отношений и увольнения с публичной службы. Так, в п. 5 ч. 2 ст. 39 ФЗ от 27 июля 2022 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» применение к гражданскому служащему административного наказания в виде дисквалификации отнесено к основаниям прекращения служебного контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон. В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 19 ФЗ от 2 марта 2022 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» применение к муниципальному служащему административного наказания в виде дисквалификации является основанием для расторжения трудового договора с муниципальным служащим по инициативе представителя нанимателя (работодателя). Ясные нормы законов о публичной службе могут способствовать правильному исполнению дисквалификации.
Сложнее применять дисквалификацию к лицам, осуществляющим управление юридическим лицом.
В этой сфере существуют серьезные терминологические проблемы. КоАП не относит этих лиц к должностным лицам, они несут административную ответственность «как должностные» (примечание к ст. 2.4 КоАП). Законодатель использует в этом случае «перечневый» принцип, перечисляя субъектов, приравниваемых к должностным лицам. Это руководители и другие работники иных организаций, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций. К ним отнесены и лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
Детализации терминов «организационно-распорядительные» и «административно-хозяйственные функции» также нет в законодательстве, поэтому необходимо обращаться к соответствующим разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ .
———————————
Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2022 г. N 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе»; от 16 октября 2022 г. N 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий».
Несмотря на солидный срок действия Кодекса, дисквалификация не получила своего широкого распространения, постановления о дисквалификации скорее являются исключением, чем правилом в отечественной судебной практике. Как показывают данные судебной статистики, ежегодно судьи общей юрисдикции дисквалифицируют в среднем около двух тысяч должностных лиц, а арбитражные суды — около 30 человек, что усматривается из соответствующих таблиц.
Административные наказания государственного служащего
Гражданский служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию по служебным спорам государственного органа или в суд в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изм. и доп.) 2
Результаты исследования наводят на мысль о том, что не возникает сомнений в целесообразности административной ответственности должностных лиц, неправомерные действия (бездействие) которых посягают на охраняемые государством публично-правовые интересы. Но в настоящее время в России существует острая необходимость законодательного закрепления персонифицированных мер административного взыскания в отношении государственного служащего, нарушающего права граждан. Неосведомленность сограждан о фактах привлечения к дисциплинарной ответственности управленцев, в силу ее ведомственного характера, не только подрывает авторитет власти, но и оказывает негативное воздействие на сознание людей, порождая тем самым недоверие ко всем институтам гражданского общества. Возможно, принятие закона улучшит ситуацию, о чем можно будет говорить по прошествии времени, но только в том случае если каждый отдельный гражданин нашей страны будет сознательно обладать желанием восстановить нарушенные в результате неправомерных действий (бездействия) государственных служащих права.
Муниципальные Служащие Не Подвергаются Административным Наказаниям
в) взыскание не может быть применено позднее 6 месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — не позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу;
Нарушение, неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальными служащими федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, постановлений и распоряжений органов местного самоуправления не только дискредитируют муниципальную власть, создают условия для злоупотреблений и коррупции, но и нарушают права и свободы граждан, подрывают основы конституционного строя. Вот почему одним из основополагающих принципов муниципальной службы, провозглашенных в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», является принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
Муниципальные Служащие Не Подвергаются Административным Наказаниям
По предметному критерию среди административных договоров выделяют: договор о компетенции (разграничении полномочий и предметов ведения), договор обеспечения государственных нужд (государственный заказ), договоры по управлению объектами государственной собственности, контракты (трудовые соглашения) с государственными служащими, финансовые и налоговые соглашения, договоры о совместной деятельности и сотрудничестве, договоры об оказании некоторых услуг государственных органов и органов местного самоуправления частным лицам (коммунальных услуг, по благоустройству, по обеспечению занятости населения), инвестиционные соглашения, договоры о сотрудничестве (об обмене информацией, о совместной деятельности и т. д.).
3) эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;
