Влияние правовых позиций конституционного суда Российской Федерации на развитие законодательства о местном самоуправлении
Понимание местного самоуправления, как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, предполагает, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, что муниципальная власть по своей природе является властью самого местного сообщества, а субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти – непосредственно и через органы местного самоуправления — выступает население муниципального образования (Постановление от 2 апреля 2022 года № 7-П, определения от 10 апреля 2022 года № 92-О, от 6 марта 2022 года № 214-О-П и др.). Это обусловливает возложение на органы местного самоуправления вытекающих из природы местного самоуправления обязанностей по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретного муниципального образования, надлежащее исполнение которых является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти [2].
Определение территориальной основы, на которой создаются муниципальные образования, — с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, — может быть различным и зависит от особенностей того или иного субъекта РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»).
Роль решений Конституционного Суда РФ в формировании нормативно-правовых основ местного самоуправления
Использование слова «власть» в характеристике местных органов не означает, что они должны рассматриваться в качестве государственных органов — органов государственной власти. Еще в одном своем постановлении — от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» — Конституционный Суд РФ отметил: указание в республиканском законодательстве на то, что местные представительные органы являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной (выделено нами. — Авт.).
6. В свое время возникли вопросы, связанные с возможностью создания двухуровневой системы местного самоуправления (т.е. в сельской местности — район в качестве муниципального образования и сельские, городские поселения, входящие в район в качестве самостоятельных муниципальных образований; в городе — сам город как муниципальное образование и городские районы также в качестве муниципальных образований). Практика шла разными путями. В одних субъектах РФ местное самоуправление концентрировалось в сельской местности на уровне района, а ниже не создавалось; в городах самоуправление вводилось на городском уровне, в городских районах его не было, там действовали подразделения городской администрации. В других субъектах (их было меньшинство) вводилась двухуровневое местное самоуправление.
Российской Федерации в сфере местного самоуправления и их применение российскими судами
— не исключают не опосредованное судебными процедурами воздействие на органы местного самоуправления, направленное на отмену, изменение или приостановление действия принятых ими правовых актов. (Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2022 № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области от 22.03.2022 “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”)
12) Не допускается установление в нормативном правовом акте субъекта РФ структуры органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, в том числе формы их взаимодействия, полномочий конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления или обязательности создания каких-либо органов местного самоуправления (если иное не предусмотрено в федеральном законе и не вытекает из Конституции РФ). (Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 № 3-П по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93, и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31.10.1994 “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”)
Роль конституционного суда в защите прав местного самоуправления
Эмпирической основой исследования являются судебная практика (решения Конституционного Суда РФ, конституционных судов республик, судов общей юрисдикции, арбитражных судов), статистические данные о работе судов общей юрисдикции в Воронежской области; материалы юридической печати.
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО системы местного самоуправления в Российской Федерации. В Постановлении от 1 декабря 2022 г. 30-П Конституционный Суд РФ отметил, что Конституция РФ предполагает повышенный уровень защиты прав местного самоуправления от ограничений, которые могут вводиться именно и только федеральным законом, что предопределено не только общей нормой, содержащейся в ст. 55 (ч. 3), но и специальной нормой ст Это означает, что региональное правовое регулирование местного самоуправления является вторичным по отношению к федеральному и не может содержать положения, препятствующие реализации принципа самостоятельности местного самоуправления как в части формирования местных органов безальтернативным способом, так и в вопросах муниципального правового регулирования общественных отношений. Еще в одном важном вопросе Конституционный Суд РФ защитил права местного самоуправления, интересы населения и муниципальных образований. Так, Постановлением Конституционного Суда РФ от 13 октября 2022 г. 26-П 14 был решен вопрос об обязанности по ликвидации несанкционированной свалки твердых бытовых и строительных отходов, расположенной на территории лесных земель. Согласно п. 24 ч. 1 ст. 16 Федерального закона 131 к вопросам местного значения городского округа относится участие в организации деятельности по сбору (в т.ч. раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов. В своей жалобе администрация муниципального образования «Североуральский городской округ» настаивала на противоречивости вышеуказанной нормы федерального закона в части возложения на администрацию муниципального образования обязанности ликвидировать несанкционированные свалки за счет средств местного бюджета. Конституционный Суд РФ отметил, что отнесение к вопросам местного значения городского округа организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов не может рассматриваться как безусловное основание для возложения на органы местного самоуправления городского округа обязанностей, касающихся проведения очистки территории городского округа от загрязнения отходами, без учета характера предоставленных им полномочий в сфере обращения с отходами, в т.ч. применительно к расположенным на территории городского округа земельным участкам различной формы собственности. Органы же государственной власти настаивали на решении этого вопроса по принципу правообладания соответствующего земельного участка. Конституционный Суд РФ указал, что ликвидация отходов потребления на территориях, занятых лесными участками и расположенных на территории городского округа, но не находящихся в его собственности, органами местного самоуправления данного городского округа не предусмотрена, и относится к компетенции уполномоченных исполнительных органов государственной власти 15. Конституционный Суд РФ принял решение о пересмотре судебных актов, основанных на тех истолкованиях п. 24 ч. 1 ст. 16 ФЗ 131, которые расходятся с конституционными гарантиями охраны природы. Необходимо отметить, что проблемы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления, особенно в части реализации вопросов местного значения, заключаются в том, что в текущем законодательстве отсутствует 62 четкий юридический механизм, позволяющий определить пределы компетенции
Роль органов конституционного (уставного) правосудия в защите прав местного самоуправления в России
В последние годы, как показывает судебная практика, в деятельности конституционных (уставных) судов все большее место занимают дела о неконституционности нормативных правовых актов, затрагивающих деятельности местного самоуправления. Речь идет как об актах самих органов местного самоуправления, так и об актах органов государственной власти в области местного самоуправления. Рост таких дел связан в том числе с усилением государственного вмешательства в сферу деятельности местного самоуправления. Даже поверхностный сравнительный анализ двух федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 01.01.2022 , от 01.01.2022 ) показывает изменение самого представления о местном самоуправлении как о самостоятельной форме публичной власти.
Существуют и другие пробелы в законодательстве, касающиеся взаимодействия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и судов общей юрисдикции. В частности, статья 215 ГПК РФ предусматривает основания, при наличии которых суд обязан приостановить производство по делу. Среди этих оснований вполне обоснованно указано обращение суда с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации. Вместе с тем законодательством практически всех субъектов Российской Федерации, в которых функционируют конституционные (уставные) суды, предусмотрено право всех иных судов обращаться и в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации с запросом о проверке конституционности закона или иного нормативного правового акта, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Так как статья 215 ГПК РФ не обязывает суд в этом случае приостановить производство по делу, он фактически, после обращения в конституционный (уставный) суд, продолжает производство и выносит решение на основании закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, который впоследствии может быть признан неконституционным.
Роль Конституционного Суда Российской Федерации в системе судебной защиты прав и свобод человека и гражданина Герасимова, Евгения Вячеславовна
Зарубежные ученые подчеркивают, что обеспечение юрисдикции Федерального Конституционного Суда Германии по защите основных прав и свобод частных лиц, их ассоциаций и других возможных частных организаций предполагает, что права и свободы личности закреплены к конституции. Тем не менее, содержание основных прав, защищаемых Федеральным Конституционным Судом Германии, было расширено на практике. Так, Федеральный Конституционный Суд интерпретировал в решении по делу «Елфес» ст. 2 Основного закона ФРГ, посвященную праву на развитие личности, как открытую47.
Федеральный Конституционный Суд Германии защищает основные права, однако возникает вопрос о разграничения основных прав как национального института и конвенционных прав, закрепленных в международных актах. Как отмечают немецкие ученые-конституционалисты, нарушение, например, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., не может быть изложено в конституционной жалобе индивида, направляемой в Федеральный Конституционный Суд Германии48.
ЗАЩИТА ПРАВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2 КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО лучше способствует укреплению законности и обеспечению правопорядка в различных областях общественных отношений, чем произвольные действия. Защита прав местного самоуправления связана не только с ее конституционноправовым статусом, ибо защита местного самоуправления требуется, когда происходят нормативно-правовые или организационные отклонения функционирования местной власти от заданной программы действия. Затруднительно развивать местное самоуправление и смежные с ним муниципальные институты без эффективных механизмов судебной защиты и действенных гарантий их реализации. В этом плане Конституционный Суд РФ, приводя механизм функционирования местной власти в соответствие с общими и специальными принципами местного самоуправления, играет важную роль в деле развития демократических начал в социальном развитии. Н.С. Бондарь отмечает, что Конституционный Суд РФ обеспечивает, как правило (а в рамках конкретного нормоконтроля всегда!), защиту и восстановление конституционных прав и свобод граждан 4. Это означает, что данный Суд воплощает в действительность гарантии прав и охраняемых законом интересов местного самоуправления, предопределенных положениями Конституции РФ 1993 г. и текущего законодательства. По словам А.А. Джагаряна, Конституционный Суд РФ выступает в роли важнейшего института защиты субъективных муниципальных прав 5. При этом подлежат защите как субъективные права, так и охраняемые законом интересы субъектов муниципального права, а поскольку «защита связывается с деятельностью, осуществляемой в случае нарушения субъективных прав» 6, этим она традиционно отличается от правовой охраны. Практика конституционного судопроизводства свидетельствует, что органы местной власти заинтересованы в соблюдении прав местного самоуправления и защите законных интересов муниципальных образований. Так, муниципальное образование «Родниковское сельское поселение» Троицкого муниципального района Челябинской области обратилось в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушения конституционных прав и свобод отдельными положениями Федерального закона 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 29 июня 2022 г.) 7 и ст. 2 Закона Челябинской области от 11 июня 2022 г. 189-ЗО «О некоторых вопросах правового регулирования организации местного самоуправления в Челябинской области» 8 в части оспаривания нормативных положений, согласно которым главы муниципального района, городского и сельского поселений Челябинской области избираются представительными органами муниципалитетов из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляют местные администрации. В частности, Совет депутатов Родниковского сельского поселения Троицкого района Челябинской области отказался вносить в устав сельского поселения изменения, направленные на приведение его в соответствии с Законом Челябинской области «О некоторых вопросах правового регулирования организации местного самоуправления в Челябинской области» путем закрепления избрания главы сельского поселения представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией (взамен избрания на муниципальных выборах). По мнению главы сельского поселения, оспариваемые положения регио- 60 нального закона противоречат Конституции РФ, а именно ст. 32 (ч. 2), 55 (ч. 2),
5 М.С. Шайхуллин Защита прав местного самоуправления Конституционным Судом Российской Федерации органов публичной власти по тем или иным вопросам. Отдельные формулировки местных вопросов в законе о местном самоуправлении типа «участвуют», «создают условия», «обеспечивают», «осуществляют» не дают однозначного представления о том: кто, в каком объеме, в каких пределах обязан реализовывать те или иные полномочия. Данное обстоятельство затрудняет работу местных органов на практике. В этом плане Конституционный Суд РФ достаточно ясно объясняет сущность правовых явлений и категорий, способствует утверждению в России правового, демократического, социального государства, реализуя тем самым в практике конституционного судопроизводства защитительную функцию местного самоуправления. Данные судебные решения оказывают существенное и позитивное влияние на нормы федерального закона о местном самоуправлении, поскольку позволяют приводить законодательство в соответствие с общепризнанными нормами международного права и базовыми конституционными принципами. Так, ч. 3 и 10 ст. 40 Федерального закона 131 Постановлением Конституционного Суда РФ от 27 июня 2022 г. 15-П признаны не соответствующими Конституции РФ. Основанием для проверки конституционности указанных положений Федерального закона о местном самоуправлении послужила жалоба главы муниципального образования, отправленного в отставку. Конституционный Суд РФ отметил, что проведение досрочных муниципальных выборов главы муниципалитета до разрешения судом вопроса о законности отставки главы муниципального образования не гарантируют возможность реального восстановления его прав в случае признания судом соответствующего решения представительного органа местного самоуправления незаконным 16. Это означает, что проведение муниципальных выборов по избранию главы муниципального образования неотделимо от права удаленного главы муниципалитета на судебную защиту, поскольку в случае, если решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования будет признано незаконным, можно поставить под сомнение и законность осуществления полномочий новоизбранного главы муниципалитета. В заключение необходимо отметить, что защита прав местного самоуправления представляет собой комплекс правовых мер, направленных на признание, восстановление и обеспечение прав и законных интересов субъектов местного самоуправления, обусловленных базовыми положениями Конституции РФ 1993 г. и нормами текущего законодательства. 1 См., например: Самигуллин В.К. Конституционное право России: курс лекций. 3-е изд., доп. и перераб. Уфа, С См.: Конституционный судебный процесс / отв. ред. М.С. Саликов. М., С См.: Колесников Е.В., Селезнева Н.М. Статус суда в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов, С См.: Бондарь Н.С. Судебный конституционализм: доктрина и конституционно-судебная практика. 2-е изд., перераб. М., С См.: Джагарян А.А. Конституционный Суд РФ преобразователь национальной модели местного самоуправления // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление (4). С Шугрина Е.С. Понятие и формы защиты права на осуществление местного самоуправления // Lex Russica С См.: Собр. законодательства Рос. Федерации , ст. 3822; , ст Южноуральская панорама июня. 9 Бондарь Н.С., Георгиева Т.П., Джагарян А.А., Джагарян Н.В. и др. Муниципальное право Российской Федерации: в 2 ч. Ч. 2: учебник для академического бакалавриата / отв. ред. Н.С. Бондарь. 4-е изд., перераб. и доп. М., С
Муниципальное право России
Субъектами обращения в органы конституционного контроля в зависимости от уровня государственной власти и предмета обращения могут быть Президент РФ. Совет Федерации, Государственная Дума, 1/5 часть от состава членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ. Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. граждане и объединения граждан.
В компетенцию Конституционного Суда РФ (ч. 3 ст. 3 Закона о КС), также как и в компетенцию конституционных судов субъектов РФ и уставных судов субъектов РФ. входит проверка конституционности того или иного закона, применяемого или подлежащего применению в конкретном деле по жалобам на нарушение прав и свобод человека и гражданина, т.е. органы конституционного правосудия не разрешают, в отличие от судов общей юрисдикции или арбитражных судов, дела по существу, а занимаются вопросами права.
Правовая охрана Конституции Российской Федерации
Исключение КСРФ: в случае, если законом СРФ нарушаются права и свободы граждан РФ и даже, если этот закон издан по предметам исключительного ведения СРФ, то такой акт подлежит проверке на конституционность в КСРФ.
Правовая охрана конституции — совокупность юр средств, с помощью которых достигается выполнение всех установленных конституцией норм, соблюдение режима конституционной законности. В широком смысле под правовой охраной конституции понимают создание необходимых условий, развитие соответствующих гарантий, совершенствование государственно-правовых средств и методов обеспечения действия конституционных норм. В специальном же значении предполагает применение специфических конституционно-правовых средств в целях обеспечения верховенства Конституции в правовой системе.
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
При этом ограничение прав местного самоуправления должно быть «соразмерным и адекватным названным конституционным целям, что, в частности, исключает их посягательство на существо конституционных прав местного самоуправления» [8, с. 108].
Компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, должна быть осуществлена в полном объеме. В случае невыполнения федеральными либо региональными органами государственной власти РФ указанной конституционной гарантии органы местного самоуправления вправе требовать ее предоставления в судебном порядке.
Конституционное правосудие — механизм защиты прав местного самоуправления
Местное самоуправление является основой конституционного строя и неотъемлемым институтом гражданского общества и демократического, правового государства. Признание и гарантирование местного самоуправления на конституционном уровне предполагает обязанность государства по обеспечению его функционирования. Одной из гарантий, закрепленных в Конституции РФ, является судебная защита, которая занимает особое место в системе гарантий прав граждан, в том числе и права на местное самоуправление. К компетенции суда относится разрешение любых споров, связанных с защитой прав и свобод человека. «Судебная власть — не отрасль или ведомство, а такая же опора государства, как законодательная и исполнительная ветви власти. Только сильное и авторитетное правосудие обеспечит эффективность усилий остальных ветвей власти, а главное — действительную защиту прав граждан» .
Осуществление конституционного правосудия в сфере защиты прав местного самоуправления в зарубежных странах имеет свои отличительные особенности, оказывающие значительное влияние на защиту местного самоуправления посредством конституционного судопроизводства.
Конституционный строй Российской Федерации и роль конституционного суда в его защите
Второй системообразующий структурно-институционный компонент гражданского общества — его социальная организация.Социальная организация общества является не только важнейшей его качественной характеристикой в процессе рыночных и политико-демократических преобразований на пути к формированию гражданского общества, но и одним из важных показателей достигнутого уровня равенства, социальной справедливости и свободы в данном обществе. В основе этого лежит тот факт, что само понятие социальной организации, как справедливо отмечается в современной социологии, «непосредственно вытекает из «социального измерения» человека, его способности объединяться во имя прямого или косвенного удовлетворения своих потребностей» [5].
Институты самоорганизации населения являются одновременно муниципальными институтами гражданского общества и конституционного строя, что связано с пониманием местного самоуправления как институционной основы социально-территориальной самоорганизации населения, формирования гражданского общества и утверждения нового конституционного строя.
Роль конституционного суда в защите конституционного строя Российской Федерации
Исправление неточностей, допущенных в решении Конституционного Суда Российской Федерации, принятое в ходе осуществления конституционного судопроизводства, производится в заседании Конституционного Суда Российской Федерации.
Данное исправление происходит по инициативе любого из судей Конституционного суда Российской Федерации. В случае обращения в Конституционный Суд Российской Федерации сторон, их представителей, органов и должностных лиц, которым направлялось соответствующее решение Конституционного Суда Российской Федерации, с заявление по поводу обнаруженных в нем неточностей, описок, редакционных и технических погрешностей Конституционный Суд Российской Федерации обязан рассмотреть такое заявлениеКарпов А.В. О проблеме правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации // ScienceTime. 2022. № 3. С. 245. .
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ
Более сложным является вопрос о том, распространяется ли вывод Конституционного Суда РФ на союзы и ассоциации муниципальных обра зований, которые также могут рассматриваться как представители населе ния (по терминологии Конституционного Суда РФ – территориальных объединений граждан) городских и сельских поселений, других террито рий, осуществляющего местное самоуправление. (Тем более что данные союзы и ассоциации одной из своих задач имеют выражение и защиту об щих интересов муниципальных образований.) Правда, в данном случае речь идет о защите общих интересов муниципальных образований субъек та РФ, а также муниципальных образований Российской Федерации. Мож но ли на эти объединения муниципальных образований распространять вывод Конституционного Суда о том, что муниципальное образование – это территориальный коллектив, чьи права могут быть защищены его представителями посредством конституционного судопроизводства?
Конституция РФ, гарантируя судебную защиту местного само управления (ст. 133), вместе с тем не включает органы местного само управления в круг субъектов, обладающих правом на обращение в Консти туционный Суд РФ (ст. 125). Федеральный конституционный закон от июля 1994 г. № 1–ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»
Роль Конституционного Суда Российской Федерации В Защите Прав Местного Самоуправления
Таким образом, принятая в декабре 1993г. Конституция России, впервые в истории отечественного конституционного законодательства объявила высшей ценностью права и свободы человека и закрепила главную обязанность государства – признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, ограждать свободу человека от любого незаконного вмешательства или ограничения. Конституционная обязанность государства соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина состоит в создании условий для их реализации и механизма их защиты. Обеспечение таких условий и защита прав и свобод входят в функции всех органов государственной власти и органов местного самоуправления [4] .
Статья 18 ныне действующей Конституции, предусматривая непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина, не уточняет, что речь идет только о правах и свободах, закрепленных исключительно в Главе 2. Следовательно, можно предположить, что не только права и свободы, перечисленные в Конституции, но и закрепленные, например, в международных договорах РФ или относящиеся к нормам обычного международного права, также могут применяться непосредственно [13] .
Роль Конституционного Суда Российской Федерации в системе судебной защиты прав и свобод человека и гражданина
Правозащитная функция Конституционного в широком смысле состоит в разрешении всех дел, подведомственных Конституционному Суду и связанных с защитой прав и свобод человека и гражданина- в узком смысле правозащитная функция реализуется при рассмотрении дел по конституционным жалобам, когда Конституционный Суд признает неконституционными положения закона и тем самым прекращает нарушение прав и свобод не только заявителя в конкретном деле, но и неопределенного круга лиц, обладающих этими конституционными правами.
На основании анализа положений , законодательства, а также практики Конституционного защита прав и свобод человека и гражданина может быть определена как деятельность государственных и иных органов, а также самого индивида, осуществляемая всеми не запрещенными законом способами, и направленная на предупреждение нарушений и восстановление нарушенных прав и свобод. В первую очередь создается система правовой защиты прав и свобод человека и гражданина, которая выступает в единстве трех элементов — правового аспекта (право на защиту нарушенных прав и свобод человека и гражданина всеми законными способами), институционального аспекта (система международных, государственных и негосударственных органов и организаций, обеспечивающих защиту) и функционального аспекта (компетенция органов и организаций по защите прав и свобод).
